Enquanto o País está mergulhado em mais uma crise política, a SEDES iniciou o seu V Congresso sob o moto “50 Anos a Pensar Portugal”, olhando para o médio a longo prazo, para os problemas estruturais e profundos do País. Para além do diagnóstico e o benchmarking internacional a SEDES propõe um conjunto de reformas, no mesmo espírito de quando foi criada em 1971, quando teve um papel crucial na democratização do país, na instituição das liberdades e no desenvolvimento poupado e social, com pessoas porquê João Salgueiro, Sá Carneiro, António Guterres e Marcelo Rebelo de Sousa.
A primeira das doze sessões que irão percurso, durante todos os fins de semana, até 5 de dezembro, dedicou-se à reforma do sistema político. A grande questão que deveria preocupar as nossas elites é: “Quais são os defeitos do sistema político das últimas duas décadas que nos conduziu à estagnação económica?” e, logo a seguir: “Quais são as reformas necessárias para que isso não volte a suceder nos próximos 20 anos?”.
É evidente que nem a ciência política nem a economia se desenvolveram o suficiente, e duvidamos que mesmo qualquer dia o conseguirão, para formular um conjunto de receitas que serão suficientes para promover a democracia e o desenvolvimento, mas sabemos que a prolongação do status quo não vai, por um qualquer milagre, levar-nos a um caminho dissemelhante, e também sabemos que são necessárias reformas estruturais para que o país entre numa temporada de progresso, tendo porquê preocupação o desenvolvimento social, uma democracia de melhor qualidade e incremento poupado.
Uma grande secção dos estudos que se têm feito entre nós focam-se no diagnóstico dos problemas económicos e nas políticas que poderiam levar a um maior incremento. Leste é o couto dos economistas. Porém, são escassos os trabalhos sobre a iteração entre a política e a economia: porque é que os governos escolheram determinadas políticas e não outras? Porquê é que o sistema político e as instituições afetam a escolha destas políticas? Os economistas podem clamar pela premência de se adotarem certas políticas, ou no espírito Pigouviano, provar que uma dada política maximizaria o bem-estar social. Mas, se os dirigentes políticos, que atuam dentro de uma certa estrutura política e social, preocupados por ganharem as próximas eleições, não adotarem essas políticas, o trabalho dos economistas é em vão.
A economia política do desenvolvimento, dos quais destacamos dois grandes expoentes: Daren Acemoglu do MIT e Tim Besley da London School of Economics, tenta estudar, formulando modelos e fazendo estudo empírica, entre outras, as seguintes questões: (i) a qualidade e a estrutura das instituições que condicionam o desenvolvimento poupado; (ii) porque é que os grupos de interesse organizados têm um poder de instituir as políticas escolhidas superior aos interesses difusos; (iii) a qualidade e conhecimento das elites políticas é importante para o desenvolvimento, mas não é manifesto que o sistema político assegure essa qualidade, e é mesmo verosímil que se perpetuem elites de baixa qualidade; (iv) a democracia e a qualidade da democracia influenciam o incremento e é fundamental asseverar um sistema concorrencial e desobstruído para que aquela assegure o desenvolvimento; (v) a depravação e a dominância das políticas por um grupo restrito de interesses pode bloquear o incremento (no sentido de Mancur Olsen). Para estudar todas estas questões aplicadas a Portugal seria necessário um vasto programa de investigação, que os nossos Institutos e Centros deveriam empreender. Cá só nos limitamos a abordar alguns temas, de ordem positiva ou normativa, que nos parecem fundamentais para lançar a discussão que deverá preocupar os nossos políticos, empresários e académicos, e o cidadão em universal.
Os problemas da democracia portuguesa não são únicos. Outras democracias se debatem com problemas semelhantes aos nossos, porquê por exemplo, o maravilha do populismo nos EUA e na Europa, a polarização e o radicalismo induzidos pelas grandes plataformas digitais ou a falta de qualidade das elites da governação. Procuramos aprender também com as experiências estrangeiras e com as melhores práticas internacionais.
A primeira evidência de que a governação do País está doente é que os indicadores de desenvolvimento poupado pouco progrediram, o PIB quase estagnou e caminhamos para a rabo da EU, em termos do PIB per capita, nas últimas duas décadas. Para além de o País estar altamente endividado, com o sistema financeiro fragilizado, temos um Estado fraco, e o setor público e grandes empresas continuam dependentes das transferências da EU.
1,1 Portugal tem baixado no ranking, a nível internacional, que carateriza a qualidade da Democracia, sendo hoje uma democracia com falhas.
Num dos índices mais conhecidos, o Democracy Index da Economist Inteligence Unit, de 2007 a 2017 a posição de Portugal baixou da posição 19ª para 26ª, tendo sido desclassificado do grupo de “democracias completas” para “democracias com falhas”. Neste período, a principal razão da queda foi a deterioração da qualidade do governo. Atualmente, são particularmente baixos os indicadores de qualidade da governação, cultura política e sobretudo o de participação política. Nos últimos anos, as o que mais baixou foi o de liberdades cívicas.
No índice de democracia do Instituto sueco V-Dem Portugal é classificado porquê uma democracia eleitoral, inferior da democracia liberal, e ou por outra com tendência negativa.
Porquê mostra a Figura 1, a percentagem de votantes que se tem abstido nas eleições em Portugal tem subido continuamente desde a restauração da democracia em 1975 (um dos principais indicadores de de-franchising dos cidadãos). A taxa de participação baixou de 91,7 para 48,6%. A quebra foi sobretudo acentuada entre 1980 e 1999 (-22,3 pp) e entre 2005 e 2019 (-15,7 pp).
Figura 1
Nascente: Resultados das eleições
1.2 Tem uma baixa taxa de participação dos cidadãos nas eleições e na vida política
Portugal está atualmente entre os países da EU com mais baixa taxa de participação nas eleições parlamentares, segundo dados em torno de 2017 (Gráfico 2): Portugal (55,8%), Polónia (50,9%) e França (42,6%). Os três países com maior taxa de participação são a Bélgica, onde o voto é obrigatório (89,4%), Suécia (87,2%) e Dinamarca (85,9%).
Figura 2
O maravilha da descida da taxa de participação nas eleições é generalidade aos Países da Europa de Leste e do Sul que experimentaram a democratização das suas sociedades. Porém, existe na EU um conjunto de democracias com longa duração onde a taxa de participação tem sido sustentada a cima nível, mesmo não sendo obrigatório o voto, onde a taxa de participação se tem mantido supra dos 80%.
1.3 Com inferior intensidade de satisfação sobre o funcionamento da democracia
O intensidade de satisfação com o funcionamento da democracia em Portugal está inferior da média da EU, segundo a média do período 1985-2017, e utilizando os dados do Eurobarómetro (1=inferior, 4=cima). Os países nórdicos são os mais satisfeitos com a democracia, e os países da Europa de Leste os que registam graus de satisfação mais baixos.[1]
Nascente: FFMS, POP com base no Eurobarómetro
1.4 A avaliação da democracia está correlacionada com a situação económica
A evolução do intensidade de satisfação com a democracia em Portugal reflete a poderoso melhoria do rendimento per capita entre 1985 e 1992, que se interrompeu aquando da recessão de 92-93. Segue-se um período quase continuado de queda até à crise de 2010, quando se dá uma queda acentuada com o programa de austeridade. A partir de finais de 2013 inicia-se uma recuperação. Os índices de avaliação das instituições políticas (Governo e Parlamento) apresentam evolução semelhante, com recordes no início de 2018. No questionário do ICS realizado em 2014 sobre os 40 anos da democracia, eram os grupos mais vulneráveis da população que apresentavam maior intensidade de insatisfação com a democracia, o que mostra que a avaliação dos cidadãos da democracia está fortemente correlacionada com a situação e evolução económica.
1.5 Proporção de crédito dos cidadãos nos partidos políticos em Portugal é bastante inferior.
No período de 2000-2018 a média dos cidadãos que expressou a opinião de que confiam nos partidos políticos foi exclusivamente de 16,7%, substancialmente inferior da média da EU. É interessante que o intensidade de crédito é geralmente inferior em toda a União, com os países nórdicos, Holanda, Áustria e Luxemburgo a revelarem as percentagens mais altas, e os países do Leste da Europa e França entre os mais baixos.
Nascente: Eurobarómetro
Em termos de evolução histórica, o gráfico seguinte mostra uma evolução decrescente entre 2000 e 2014 e a recuperação a partir daquela data, consentâneo com todos os indicadores da avaliação política. Entre os outros países nota-se uma certa firmeza a nível ressaltado da Holanda e Países Nórdicos, e o colapso na Espanha depois da crise global.
1.6 Primeiros-Ministros e chefes partidários escolhidos por número reduzido de cidadãos
Outro facto importante é também a base muito reduzida de militantes dos Partidos Políticos, e sobretudo de militantes ativos, que são quem escolhe os chefes partidários e que são os Primeiros-Ministros prováveis do País. Não faz sentido que o conjunto de escolha dos dois ou três políticos mais importantes para o País, seja escolhido por umas dezenas de milhares de votantes, em secção influenciados pelos dirigentes locais.
Em 2012, O PSD tinha 112 milénio filiados, seguido do PS com 83 milénio, o PCP aparece na terceira posição, com uma estimativa de 60 milénio, o CDS-PP com 30 milénio, e o Conjunto de Esquerda com 10 milénio. No totalidade, o número de cidadãos ativos nos partidos representa exclusivamente 2,8% do totalidade dos votantes registados, e esta percentagem diminuiu fortemente desde a instauração da democracia.
Um trabalho recente do Observador contabilizou tapume de 30 milénio votos para escolher em primárias o presidente do PSD e candidato a Primeiro Ministro nas legislativas de inícios de 2022. Mas, conforme nascente trabalho de campo revela, a escolha dos dirigentes distritais é fundamental na votação.
1.7 Tem um ressaltado intensidade de perceção de depravação.
No índice da Transparência Internacional, que mede a perceção de depravação, depois de ter subido da posição 35ª para a 29ª entre 2011 e 2017, caiu para a posição 33ª em 2020, estando inferior de países porquê Uruguai, Chile ou Coreia do Sul.
Em desfecho, a qualidade da democracia tem falhas graves, e é percecionada pelos cidadãos porquê deficiente. Esta perceção estende-se desde as instituições, ao Governo porquê ao Parlamento, e sobretudo aos partidos políticos, que são os mediadores entre os cidadãos e o governo. Os partidos têm uma base reduzida de militantes e as escolhas de dirigentes, que determina a escolha do Primeiro-Ministro, figura meão no Executivo, tem uma base de escolha ainda mais reduzida. Assim, a primeira grande desfecho é a premência de melhorar a representatividade do sistema e melhorar a participação e cultura política. A segunda desfecho importante é que a qualidade da democracia está intimamente ligada à performance económica do País, porquê se verifica em todas os regimes ocidentais. São exatamente em resposta a estes problemas que a Sedes procurou propor recomendações de reforma.
Vários estudos, já por nós cá analisados, calcularam que políticas económicas erradas desperdiçaram recursos do País que poderia ter adicionado tapume de 1,5 ponto percentual ao ano, o que teria nas duas últimas décadas posto a nossa economia a crescer 3% ao ano, e assim claramente convergir para a EU. Em 20 anos aquele suplementar da taxa de incremento teria levado a um PIB tapume de 35% mais cima! No nosso livro Regulação em Portugal (Alatheia, 2020), procurámos especificar e quantificar algumas das principais políticas que causaram uma alocação ineficiente de recursos, das quais se destacam a política energética e as políticas de financiamento da secretária.
A emprego de recursos sem retorno, seja em consumo público ou privado, ou maus projetos de investimento ou na manutenção de empresas “falidas” ou ineficientes, levou à extraordinária concentração de dívida pública e externa, que não só provocaram a crise da dívida em 2011-2013, porquê continuam, e continuarão por largos anos, a limitar seriamente o incremento poupado.
Finalmente, o meandro dos recursos para aquelas aplicações, a manutenção de bloqueios institucionais e regulatórios, assim porquê as distorções em prol dos setores não transacionáveis criaram um envolvente hostil ao investimento produtivo privado que é o motor do incremento da nossa economia.
Uma estudo mais profunda da racionalidade política destas políticas está para além dos limites deste experimento, mas podemos indicar que os governos das duas últimas décadas deixaram de colocar o incremento e a convergência no topo das suas agendas, e que a alocação de recursos foi muito condicionada por grandes grupos de interesse empresarial, ou por grupos corporativos e sindicais, sobrepondo-se ao interesse do País.
Estes factos e diagnósticos são relativamente conhecidos, mas menos enfatizado pelos economistas é a existência de ciclos político-económicos que mostram a relevância para os votantes da situação económica, mas que, e é o revirado da medalha, contribuem para a visão de pequeno prazo dos governos.
Conversa Silva ganha as eleições em 1985 e obtém subsequentemente duas maiorias absolutas, no período de expansão do ciclo que sucede à crise de 1982-1985, durante a qual Mário Soares foi o primeiro-ministro. As suas políticas pró-desenvolvimento, a ingressão de Portugal na CEE e a expansão europeia, levaram a um notável incremento e convergência (13 pontos percentuais). Mas seria a crise económica de 1993, que refletiu a crise europeia, que levou à vitória de Guterres em 1995. Leste beneficia da recuperação subsequente e do sucesso da ingressão no Euro. A crise tecnológica e o início da retração em 2002, para além da crise política originada pela destituição do primeiro-ministro perante o resultado das autárquicas, levaria à vitória de Barroso. Os governos de Barroso e Santana Lopes viveram um ciclo poupado negativo, que só se iria inverter em 2005, já depois da crise política provocada por Sampaio. Os fortes desequilíbrios extrínseco e do orçamento do Estado, que se iniciaram com Guterres, e acentuados pelas políticas de desorçamentação de Sócrates, acabam por originar a crise da dívida em 2011, depois da crise global. É neste período que se dá uma grande secção da má alocação de recursos, devido às políticas económicas e ao mau funcionamento do sistema bancário.
A crise da dívida leva à queda do governo de Sócrates. A mediação da troika, e a emprego do programa de ajuste estrutural por Passos Coelho restauram os equilíbrios orçamental e extrínseco, à custa do aumento da trouxa fiscal, namoro na despesa pública e contração dos empréstimos bancários. Apesar deste sucesso, prevalece a narrativa de que a culpa da austeridade é do médico (PSD), e não das políticas anteriores. Costa aproveita o ciclo de recuperação pátrio e internacional. Porém, bem na extrema-esquerda, as suas políticas de redistribuição, em grande secção hostis ao setor privado, comprometem o incremento. Esta estratégia tem limites: o inferior incremento cria insatisfação nas populações, fortemente debilitadas pela pandemia. A política de aumento do serviço público, dada a restrição orçamental, limita seriamente a subida dos salários no setor público e das transferências sociais, o que provoca a erosão dos apoios no funcionalismo público e reformados, a base de espeque eleitoral.
A desfecho é clara: a queda dos governos deve-se, em grande secção, à deterioração da situação económica, e os partidos que ganham beneficiam da temporada de expansão do ciclo poupado.
Nas últimas duas décadas a economia portuguesa registou um fraco incremento e depois de se distanciar da UE com a crise da dívida, ainda não conseguiu restabelecer o nível de convergência do início dos anos 2000. Durante nascente período, o PS governou 192 meses contra 80 do PSD, com nascente último remetido a governar em períodos de crise. Até às eleições de 2015, a variação da taxa de desemprego durante o período da legislatura do partido no poder era um bom previsor da variação de votos do incumbente. As eleições de 2019 deveriam ter produzido uma vitória mais significativa do PS, o que representou uma rutura daquele padrão, o que poderá valer que os votantes passaram a considerar outras variáveis económicas, porquê o incremento dos rendimentos, porquê variável importante da sua situação económica.
A evidência cá coletada mostra que a situação económica na profundidade das eleições é uma variável fundamental na decisão de votar, o que significa que ao contrário do que muitos políticos poderão pensar, o incremento poupado é uma componente fundamental do seu bem-estar, e, por conseguinte, deve estar no topo da agenda de qualquer partido do círculo da governação.
Num próximo experimento veremos algumas das políticas de reforma do sistema político que poderão gerar as condições para um maior incremento poupado de Portugal.
[1] Nestes países existe ainda uma elevada proporção da população, mormente os mais idosos, que consideravam a sua situação económica melhor no regime socialista, onde existia um ressaltado nível de proteção social.